Brecha de política del IVA en la UE: por qué la elección de políticas afecta más a los ingresos fiscales que el cumplimiento

IVA: la piedra angular de las finanzas de la UE y los puntos ciegos de las políticas

En el panorama fiscal de la Unión Europea, el IVA ocupa un lugar central. En 2024, los Estados miembros de la UE obtuvieron en promedio el 20,7 % de sus ingresos fiscales del IVA, y en algunos países de Europa del Este esta proporción superó incluso el 27 %. Este impuesto indirecto no solo es el pilar de las finanzas de los Estados miembros, sino también un componente importante de los "recursos propios" de la UE, ya que aproximadamente el 9,5 % de los ingresos presupuestarios de la Unión proviene de él. Sin embargo, el debate en torno al IVA suele centrarse en el fraude y la brecha de cumplimiento, mientras se ignora otra fuga de ingresos mucho mayor: la brecha de política.

La investigación más reciente de la Tax Foundation revela un dato sorprendente: en 2024, la "brecha de política operable" de la UE alcanzó los 773.500 millones de euros, seis veces la brecha de cumplimiento. Esto significa que lo que realmente causa la pérdida de ingresos del IVA no es el comportamiento de los contribuyentes, sino el diseño de las propias políticas.

Brecha de política: el doble coste de las reducciones de tipos y las exenciones

La denominada "brecha de política operable" se refiere a los ingresos de IVA que podrían recaudarse adicionalmente mediante la eliminación de los tipos reducidos y de ciertas exenciones, pero excluye los ámbitos difíciles de gravar (como los alquileres imputados, los servicios públicos y los servicios financieros). En 2024, esta brecha equivalía en promedio al 27,1 % de los ingresos potenciales del IVA, de los cuales 12 puntos porcentuales correspondían a la brecha de tipos y 15 a la brecha de exenciones.

El impacto de las reducciones de tipos no debe subestimarse. De media, los alimentos y los productos agrícolas aportan 4,7 puntos porcentuales a la brecha, siendo la mayor fuente individual; la hostelería y la restauración suponen 2,4 puntos porcentuales, mientras que el transporte, los servicios públicos y los productos farmacéuticos representan 1,0, 0,8 y 0,6 puntos porcentuales, respectivamente. Aunque la magnitud de las reducciones varía entre los Estados miembros en estos sectores, el panorama general muestra que las reducciones de IVA se utilizan ampliamente como herramienta de política social para reducir el coste de la vida básica o estimular el consumo de bienes específicos.

La brecha de exenciones es aún más compleja. Las exenciones establecidas por la Directiva de la UE (como los seguros de salud privados, la educación privada y los servicios de seguros) apenas varían entre los Estados miembros, pero las exenciones decididas a nivel nacional generan enormes diferencias de ingresos. En 2024, la brecha de exenciones por políticas nacionales en España, Estonia y Polonia alcanzó el 18,6 %, el 17,9 % y el 16,1 %, respectivamente, mientras que en Bulgaria y Chipre fue solo del 4,9 %. Por sectores, las exenciones en la banca, el sector inmobiliario y las pequeñas empresas son las principales contribuyentes, aunque estas áreas suelen estar reguladas también por otros impuestos; por ejemplo, en Francia, el impuesto sobre el seguro de responsabilidad civil de automóviles puede llegar al 33 %.

Divergencia entre los Estados miembros: espacio de reforma y presión fiscal

La distribución de la brecha de política es extremadamente desigual. España encabeza la lista con una brecha de política operable del 37,6 %, seguida de Grecia, Irlanda, Polonia e Italia, todas por encima del 30 %. Estos países dependen en gran medida de las reducciones y exenciones, lo que significa que, si se ampliara la base imponible, sus ingresos por IVA aumentarían considerablemente: España podría aumentar sus ingresos en un 60 %, Grecia en un 57 %, Irlanda en un 53 % y Polonia en un 51 %. En cambio, países como Bulgaria (10,2 %) y Dinamarca (11,4 %) presentan brechas menores y un potencial de reforma limitado.Esta divergencia revela un problema estructural más profundo: los países del sur de Europa y de Europa central y oriental tienden a utilizar exenciones y reducciones del IVA para amortiguar las presiones sociales, pero este enfoque es ineficiente y suele favorecer más a los grupos de altos ingresos, ya que estos consumen una mayor cantidad absoluta de bienes con beneficios fiscales. Al mismo tiempo, el complejo sistema de tipos impositivos aumenta los costes de cumplimiento para las empresas, distorsiona las decisiones de consumo y debilita la eficiencia del IVA como impuesto neutral.

¿Camino de reforma: aumentar ingresos o reducir tipos?

Cerrar la brecha de política implica o bien aumentar significativamente los ingresos fiscales, o bien reducir el tipo estándar en condiciones de neutralidad de ingresos. Los estudios muestran que, tras eliminar todas las exenciones y reducciones operativas, el tipo estándar medio del IVA en la UE podría reducirse en 5,7 puntos porcentuales, hasta el 15,4 %, y que en Grecia, Irlanda, España, Italia, Polonia y Portugal la reducción superaría los 8 puntos porcentuales. Esto supondría un avance importante hacia la simplificación del sistema tributario y una mayor neutralidad fiscal.

Desde la perspectiva de la UE, esto no es solo una cuestión fiscal, sino también de competitividad. Un sistema de IVA unificado, eficiente y neutral podría reducir los costes de las transacciones transfronterizas y fomentar una integración más profunda del mercado único. Al mismo tiempo, a medida que la UE avanza hacia el Pacto Verde y la autonomía estratégica, garantizar unos ingresos públicos sostenibles resulta crucial. Si la brecha de política pudiera convertirse en ingresos efectivos, se podría apoyar mejor la transición climática, la innovación digital y la inversión en infraestructuras, sin depender de nuevos instrumentos fiscales.

Por supuesto, la reforma enfrenta una enorme resistencia política. Los Estados miembros suelen mantener las exenciones y reducciones alegando equidad, protección ambiental o cultural, pero los estudios demuestran que estos objetivos pueden alcanzarse con subsidios más específicos o gasto directo, con mejores resultados que las reducciones fiscales distorsionantes. En la era pospandémica, con presiones crecientes sobre las finanzas públicas, la UE y sus Estados miembros deben replantearse el equilibrio entre eficiencia y equidad en la política del IVA.

La magnitud de la brecha de política del IVA revela una verdad ignorada: la complejidad de la política fiscal es en sí misma un coste oculto. Resolver este problema no requiere más regulaciones de cumplimiento, sino una reforma estructural audaz. Para la UE, esto constituye a la vez un desafío fiscal y una oportunidad estratégica para mejorar su competitividad a largo plazo.