Die Mehrwertsteuer-Politiklücke in der EU: Warum politische Entscheidungen die Steuereinnahmen stärker beeinflussen als Compliance

Mehrwertsteuer: Eckpfeiler der EU-Finanzen und blinder Fleck der Politik

In der Steuerlandschaft der EU nimmt die Mehrwertsteuer eine zentrale Stellung ein. Im Jahr 2024 stammten im Durchschnitt 20,7 % der Steuereinnahmen der EU-Mitgliedstaaten aus der Mehrwertsteuer, in einigen osteuropäischen Ländern lag dieser Anteil sogar über 27 %. Diese indirekte Steuer ist nicht nur eine Säule der öffentlichen Finanzen der Mitgliedstaaten, sondern auch ein wichtiger Bestandteil der „Eigenmittel“ der EU; rund 9,5 % der Einnahmen des EU-Haushalts stammen daraus. Die Diskussion über die Mehrwertsteuer konzentriert sich jedoch häufig auf Betrug und Compliance-Lücken, während eine weitaus größere Einnahmenlücke übersehen wird – die Politiklücke.

Eine aktuelle Studie der Tax Foundation fördert eine erstaunliche Tatsache zutage: Im Jahr 2024 betrug die „operative Politiklücke“ der EU 773,5 Milliarden Euro – sechsmal so viel wie die Compliance-Lücke. Das bedeutet, dass nicht das Verhalten der Steuerpflichtigen, sondern die Politikgestaltung selbst den eigentlichen Verlust an Mehrwertsteuereinnahmen verursacht.

Politiklücke: Die doppelten Kosten von Ermäßigungen und Befreiungen

Die sogenannte „operative Politiklücke“ bezeichnet die zusätzlichen Mehrwertsteuereinnahmen, die durch die Abschaffung ermäßigter Steuersätze und bestimmter Befreiungen erzielt werden könnten, schließt jedoch schwer besteuerbare Bereiche (wie fiktive Mieten, öffentliche Dienstleistungen und Finanzdienstleistungen) aus. Im Jahr 2024 entsprach diese Lücke durchschnittlich 27,1 % der potenziellen Mehrwertsteuereinnahmen, wovon die Steuersatzlücke 12 Prozentpunkte und die Befreiungslücke 15 Prozentpunkte ausmachte.

Die Auswirkungen von Steuerermäßigungen sind nicht zu unterschätzen. Im Durchschnitt trugen Nahrungsmittel und Agrarprodukte 4,7 Prozentpunkte zur Lücke bei und waren damit die größte Einzelquelle; das Hotel- und Gaststättengewerbe machte 2,4 Prozentpunkte aus, Verkehr, Versorgungsunternehmen und Arzneimittel jeweils 1,0, 0,8 und 0,6 Prozentpunkte. Obwohl die Mitgliedstaaten unterschiedlich starke Ermäßigungen in diesen Branchen gewähren, zeigt das Gesamtbild, dass Mehrwertsteuerermäßigungen häufig als sozialpolitisches Instrument eingesetzt werden, um Grundkosten zu senken oder bestimmten Konsum anzuregen.

Die Befreiungslücke ist komplexer. Die in der EU-Richtlinie vorgesehenen Befreiungen (wie private Krankenversicherung, private Bildung und Versicherungsdienstleistungen) unterscheiden sich zwischen den Mitgliedstaaten kaum, aber die von den Staaten eigenständig beschlossenen Befreiungen verursachen erhebliche Einnahmeunterschiede. Im Jahr 2024 beliefen sich die nationalen Politikbefreiungslücken in Spanien, Estland und Polen auf bis zu 18,6 %, 17,9 % bzw. 16,1 %, während sie in Bulgarien und Zypern nur 4,9 % betrugen. Nach Branchen betrachtet sind Befreiungen im Bankwesen, im Immobiliensektor und für kleine Unternehmen die Hauptverursacher, doch diese Bereiche werden oft gleichzeitig durch andere Steuerarten reguliert – etwa in Frankreich, wo die Kfz-Haftpflichtversicherungssteuer bis zu 33 % betragen kann.

Divergenz der Mitgliedstaaten: Reformspielraum und fiskalischer Druck

Die Verteilung der Politiklücke ist äußerst ungleichmäßig. Spanien führt mit einer operativen Politiklücke von 37,6 %, gefolgt von Griechenland, Irland, Polen und Italien, die alle über 30 % liegen. Diese Länder sind stark von Ermäßigungen und Befreiungen abhängig, was bedeutet, dass ihre Mehrwertsteuereinnahmen bei einer Verbreiterung der Bemessungsgrundlage erheblich steigen würden: Spanien könnte 60 % mehr einnehmen, Griechenland 57 %, Irland 53 %, Polen 51 %. Im Vergleich dazu sind die Lücken in Ländern wie Bulgarien (10,2 %) und Dänemark (11,4 %) kleiner und das Reformpotenzial begrenzt.Diese Divergenz offenbart ein tieferes strukturelles Problem: Die Länder in Südeuropa sowie Mittel- und Osteuropa neigen eher dazu, sozialen Druck durch Mehrwertsteuerermäßigungen abzufedern, doch diese Vorgehensweise ist ineffizient und begünstigt oft höhere Einkommensgruppen, da diese größere absolute Beträge für ermäßigte Waren ausgeben. Gleichzeitig erhöhen komplexe Steuersatzsysteme die Compliance-Kosten für Unternehmen, verzerren Konsumentscheidungen und schwächen die Effizienz der Mehrwertsteuer als neutrale Steuer.

Reformwege: Mehr Einnahmen oder niedrigere Steuersätze?

Das Schließen der Politiklücke bedeutet entweder eine erhebliche Steuererhöhung oder eine Senkung des Standardsatzes bei Aufkommensneutralität. Studien zeigen, dass der durchschnittliche Standardsatz der Mehrwertsteuer in der EU um 5,7 Prozentpunkte auf 15,4 Prozent gesenkt werden könnte, wenn alle umsetzbaren Ermäßigungen beseitigt würden; in Griechenland, Irland, Spanien, Italien, Polen und Portugal wäre der Rückgang größer als 8 Prozentpunkte. Dies wäre ein bedeutender Fortschritt bei der Vereinfachung des Steuersystems und der Steigerung der Steuerneutralität.

Aus EU-Sicht ist dies nicht nur eine haushaltspolitische Frage, sondern auch eine Frage der Wettbewerbsfähigkeit. Ein einheitliches, effizientes und neutrales Mehrwertsteuersystem kann die Kosten grenzüberschreitender Transaktionen senken und die weitere Vertiefung des Binnenmarkts fördern. Gleichzeitig ist es angesichts des Vorantreibens des Green Deals und der strategischen Autonomie der EU entscheidend, nachhaltige Steuereinnahmen zu sichern. Wenn die Politiklücke in tatsächliche Einnahmen umgewandelt werden kann, lassen sich die Klimawende, digitale Innovation und Infrastrukturinvestitionen besser unterstützen, ohne auf neue Steuerinstrumente zurückgreifen zu müssen.

Natürlich steht die Reform vor erheblichem politischem Widerstand. Die Mitgliedstaaten behalten Ermäßigungen häufig aus Gründen der Fairness, des Umweltschutzes oder des Schutzes des kulturellen Erbes bei. Studien zeigen jedoch, dass diese Ziele durch gezieltere Subventionen oder direkte Ausgaben erreicht werden können, die besser wirken als verzerrende Steuerermäßigungen. In der Zeit nach der Pandemie nimmt der Druck auf die öffentlichen Finanzen weiter zu; die EU und ihre Mitgliedstaaten müssen das Gleichgewicht zwischen Effizienz und Fairness der Mehrwertsteuerpolitik überdenken.

Das Ausmaß der Mehrwertsteuer-Politiklücke offenbart eine übersehene Wahrheit: Die Komplexität der Steuerpolitik selbst ist eine versteckte Kostenbelastung. Um dieses Problem zu lösen, braucht es nicht mehr Compliance-Regulierung, sondern mutige Strukturreformen. Für die EU ist dies sowohl eine haushaltspolitische Herausforderung als auch eine strategische Gelegenheit, die langfristige Wettbewerbsfähigkeit zu stärken.