El Reglamento de la UE sobre subvenciones extranjeras entra en un «período de calibración»: una reforma procedimental que refleja las dificultades de ejecución de la autonomía estratégica europea

La Comisión Europea ha publicado recientemente los resultados de la primera revisión de la aplicación del Reglamento sobre Subvenciones Extranjeras (Foreign Subsidies Regulation, FSR), y ha precisado que este otoño abrirá una consulta pública sobre el proyecto de ajustes procedimentales específicos, que se adoptará formalmente en 2027. No se trata de una reescritura de las reglas. Pero la dirección que revela dice más sobre hacia dónde se encamina la política de competencia europea que la propia legislación.

I. Antes que nada, definir: esto es una “calibración”, no una “reescritura”

Las conclusiones de la revisión consideran que el FSR, en términos generales, es “fit for purpose” (adecuado para su finalidad). Esta formulación merece atención —implica que la Comisión Europea no tiene intención de derribar el marco institucional, sino de situar el problema en el plano de la ejecución.

Los puntos de fricción señalados se concentran en cinco ámbitos:

• La recopilación y declaración de datos sobre contribuciones financieras extranjeras (Foreign Financial Contributions, FFC) constituye una carga administrativa considerable;
• La duración y complejidad de algunos procedimientos de investigación son elevadas;
• Existe incertidumbre respecto del ejercicio, por parte de la Comisión, de la facultad de “call-in” (requerimiento de oficio) sobre concentraciones por debajo del umbral de notificación (below-threshold concentrations);
• La claridad de las obligaciones de notificación es insuficiente;
• La transparencia de la práctica de aplicación debe mejorar.

Se trata de un típico “autodiagnóstico institucional”: reconoce que los objetivos de diseño son correctos y que los costos de ejecución son reales. Para los investigadores de políticas, es una muestra para observar la madurez regulatoria de la UE: la UE está pasando de la etapa de “crear nuevas herramientas” a la de “gestionar nuevas herramientas”.

II. Qué brecha institucional cubre el FSR

Para entender esta calibración, hay que volver primero al origen institucional.

Las normas de la UE sobre ayudas estatales permiten a la Comisión revisar el apoyo financiero que los Estados miembros conceden a las empresas. Pero antes de la adopción del FSR no existía un mecanismo equivalente para ocuparse de las subvenciones que gobiernos no pertenecientes a la UE conceden a empresas que operan en el mercado interior. En otras palabras, dentro de la UE existe una “brecha de reciprocidad”: una misma subvención que distorsiona la competencia, si proviene de un Estado miembro, será revisada; si proviene de un tercer país, puede que no sea examinada.

El FSR intenta colmar esta brecha, permitiendo a la Comisión investigar y, cuando sea necesario, imponer medidas correctivas. En enero de este año, la Comisión ya publicó las directrices definitivas, que enumeran los tipos de subvenciones extranjeras “con mayor probabilidad de distorsionar el mercado interior” —una lista amplia y no exhaustiva.

Desde la perspectiva de la caja de herramientas de políticas, el FSR, junto con el control de concentraciones, la defensa comercial y el examen de inversiones extranjeras por motivos de seguridad, forma un mecanismo de “control de acceso”. Su singularidad radica en que extiende la lógica de la política de competencia hasta la puerta de entrada de los flujos transfronterizos de capital. Esto también explica por qué ha estado acompañado de controversia desde su introducción —Totis Kotsonis, experto en Derecho de la Competencia y contratación pública de Pinsent Masons, también señala que uno de los núcleos del debate en torno a este régimen es precisamente la preocupación del sector empresarial por la nueva carga administrativa.

III. Tres tensiones que expone la revisión### 1. Carga de datos y eficiencia en la aplicación

La declaración de FFC exige que las empresas rastreen, recopilen y divulguen, en toda su estructura global, un gran volumen de transacciones financieras relacionadas con gobiernos extranjeros. Para los grupos multinacionales, las operaciones de patrocinadores financieros y las estructuras de participación de varios niveles, no se trata de una simple tarea de formularios, sino de una infraestructura de datos que requiere mantenimiento a largo plazo.

El problema es que el costo de construcción de esta infraestructura es cierto y se produce por adelantado, mientras que el riesgo de distorsión que previene es incierto y probabilístico. Cuando el costo de cumplimiento no se corresponde con la escala del riesgo, el régimen acumula retroalimentación negativa en el ámbito empresarial.

2. Facultad de requerir información de oficio y seguridad jurídica

Si las operaciones por debajo del umbral de notificación pueden ser objeto de un requerimiento de información en cualquier momento, a las empresas les resulta difícil cuantificar su exposición al riesgo al inicio de la operación. En las operaciones de fusión y adquisición, la certeza es en sí misma un factor de valoración: las condiciones de cierre, el calendario, los acuerdos de ruptura y el costo de financiación se basan todos en la evaluación de la vía regulatoria.

Este tipo de incertidumbre no impide las operaciones, pero eleva los costos de transacción y puede empujar a algunas operaciones hacia alternativas de estructura más simple, aunque no necesariamente más eficientes desde el punto de vista económico.

3. Transparencia en la aplicación

La cuestión de la transparencia parece técnica, pero en realidad determina si el mercado puede considerar las reglas como “gestionables”. Las empresas pueden aceptar reglas estrictas, pero difícilmente aceptan reglas impredecibles. Que la revisión incluya la transparencia entre los aspectos a mejorar equivale a reconocer que la previsibilidad de la aplicación es tan importante como el rigor de la aplicación.

IV. Fusiones y adquisiciones y contratación pública: las dos líneas técnicas con más probabilidades de cambio

Los ajustes propuestos están muy focalizados y se concentran en dos de los ámbitos más propensos a generar fricciones.

En el ámbito de las concentraciones (fusiones y adquisiciones): elevar mediante un acto delegado el umbral de notificación por volumen de negocios; introducir la posibilidad de una notificación simplificada; elevar moderadamente el umbral de declaración de FFC; establecer más exenciones para las contribuciones financieras que probablemente no causen distorsiones.

En el ámbito de la contratación pública: simplificar y aclarar los formularios; revisar el marco de exenciones; aclarar y limitar la declaración de FFC de bajo riesgo; definir con claridad los derechos y obligaciones en materia de acceso a documentos e información confidencial.

Si se consideran en conjunto, la dirección es bastante clara: reducir el alcance regulatorio y concentrar los recursos de aplicación en los casos con mayor probabilidad de distorsionar la competencia. Elevar los umbrales implica que menos operaciones entren en el ámbito de revisión; ampliar las exenciones implica un menor costo de identificación de riesgos.

Pero esto abre al mismo tiempo una cuestión que merece seguimiento: ¿debilitará la reducción del alcance regulatorio la capacidad del régimen para cubrir los “casos límite”? Para la Comisión Europea, se trata de una elección sobre la asignación de recursos; para los gobiernos y los inversores de terceros países, es una prueba de señal sobre si las reglas se están suavizando.

V. Para las empresas, el historial de cumplimiento se está convirtiendo en capacidad de transacción

Para las empresas activas en el mercado de la UE, el significado práctico de esta revisión no está en los cambios de las disposiciones, sino en la ventana temporal.

Las empresas que se encuentren en las siguientes situaciones deben seguir de cerca el borrador de otoño: operaciones de fusión y adquisición dirigidas a la UE, inversiones estratégicas, operaciones de patrocinadores financieros, estructuras de grupo complejas, entidades con financiación vinculada al Estado y proyectos de contratación pública de alto valor.Hay tres líneas de actuación viables:

Primero, evaluar la exposición al FSR de antemano, en lugar de activar el cribado solo una vez anunciada la operación;

Segundo, mantener de forma continua registros verificables de FFC: los datos dispersos y elaborados a posteriori suelen volverse inservibles bajo presión de tiempo;

Tercero, incorporar los requisitos temporales, la condicionalidad y la recopilación de datos del FSR al diseño del calendario global del proyecto.

Hay un cambio estructural fácil de pasar por alto: en el marco del FSR, la capacidad de presentar de forma rápida y exacta el propio mapa de contribuciones financieras está dejando de ser una partida de costo de cumplimiento para convertirse en una capacidad de la empresa para ejecutar operaciones. Quien cuente con una base de datos más sólida tendrá más margen para marcar el ritmo de la operación.

6. Una tendencia de más largo plazo: la autonomía estratégica entra en la “fase de ejecución”

El FSR es una extensión de la agenda europea de “autonomía estratégica” en el ámbito de la política de competencia. Intenta responder a una pregunta que no tiene una respuesta ya preparada: cuando un mercado abierto se enfrenta a influencias competitivas procedentes de fondos públicos no pertenecientes a la UE, ¿cómo debería responder?

La primera revisión pone de manifiesto el trilema que esta agenda necesariamente afronta al entrar en su fase de ejecución:

• mantener la apertura a la inversión,
• preservar la equidad de la competencia,
• controlar la carga regulatoria.

Es difícil maximizar los tres a la vez. El artículo 52 del FSR establece que la Comisión deberá revisar cada tres años su implementación y aplicación, lo que significa que el régimen incorpora un mecanismo de autocorrección. Esto es en sí mismo positivo: admite que las reglas deben probarse en la práctica, y no diseñarse de una vez por todas.

Pero la eficacia del mecanismo de autocorrección depende de que sea capaz de absorber retroalimentación real, y no solo de cumplir con obligaciones procedimentales.

Lista de observación

En los próximos 12 a 24 meses, hay varios indicadores que pueden seguirse:

• el grado de concentración de los comentarios del sector empresarial y de terceros países en la consulta sobre el borrador de otoño;
• la magnitud real del ajuste de los umbrales tras su adopción formal en 2027;
• la frecuencia y el grado de publicidad en el ejercicio de las facultades de recopilación de información de oficio;
• la previsibilidad de la aplicación del FSR en el ámbito de la contratación pública;
• si los terceros países interpretarán los ajustes como una relajación regulatoria o como un “endurecimiento selectivo”.

El valor último del FSR no reside en lo amplias que sean las reglas que redacta, sino en si puede utilizarse de manera previsible, asequible y defendible. Esta “calibración” es, precisamente, la primera prueba pública de esa capacidad.