Écart de politique de TVA dans l'UE : pourquoi les choix politiques affectent davantage les recettes fiscales que la conformité

TVA : pierre angulaire des finances de l’UE et angles morts politiques

Dans le paysage fiscal de l’Union européenne, la TVA occupe une place centrale. En 2024, les États membres de l’UE ont en moyenne tiré 20,7 % de leurs recettes fiscales de la TVA, et dans certains pays d’Europe de l’Est, cette part dépasse même 27 %. Cette taxe indirecte n’est pas seulement un pilier des finances des États membres ; elle constitue également une composante importante des « ressources propres » de l’UE, dont environ 9,5 % du budget de l’Union proviennent de cette source. Cependant, les discussions autour de la TVA se concentrent souvent sur la fraude et l’écart de conformité, en négligeant une autre source de perte de recettes bien plus importante : l’écart de politique.

Les dernières recherches de la Tax Foundation révèlent un fait frappant : en 2024, l’« écart de politique opérationnel » de l’UE s’élevait à 773,5 milliards d’euros, soit six fois l’écart de conformité. Cela signifie que la véritable cause des pertes de recettes de TVA n’est pas le comportement des contribuables, mais la conception même des politiques.

Écart de politique : le double coût des réductions de taux et des exonérations

L’« écart de politique opérationnel » désigne les recettes de TVA supplémentaires qui pourraient être perçues en supprimant les taux réduits et certaines exonérations, tout en excluant les domaines difficiles à taxer (comme les loyers fictifs, les services publics et les services financiers). En 2024, cet écart représentait en moyenne 27,1 % des recettes potentielles de TVA, dont 12 points de pourcentage pour l’écart de taux et 15 points pour l’écart d’exonérations.

L’impact des réductions de taux ne doit pas être sous-estimé. En moyenne, les produits alimentaires et agricoles contribuent à hauteur de 4,7 points de pourcentage à l’écart, constituant la plus grande source individuelle ; l’hôtellerie-restauration représente 2,4 points, tandis que les transports, les services publics et les produits pharmaceutiques contribuent respectivement à hauteur de 1,0, 0,8 et 0,6 point. Bien que l’ampleur des réductions varie selon les États membres, la tendance globale montre que les réductions de TVA sont largement utilisées comme instrument de politique sociale, afin de réduire le coût de la vie de base ou de stimuler certains types de consommation.

L’écart d’exonérations est, quant à lui, plus complexe. Les exonérations prévues par les directives de l’UE (telles que l’assurance maladie privée, l’enseignement privé et les services d’assurance) diffèrent peu entre les États membres, mais les exonérations décidées au niveau national créent d’importantes disparités de recettes. En 2024, l’écart d’exonérations lié aux politiques nationales atteignait respectivement 18,6 %, 17,9 % et 16,1 % en Espagne, en Estonie et en Pologne, contre seulement 4,9 % en Bulgarie et à Chypre. Par secteur, les exonérations dans le secteur bancaire, l’immobilier et les petites entreprises sont les principales contributrices, mais ces domaines sont souvent également régulés par d’autres impôts, comme en France où la taxe sur l’assurance responsabilité civile automobile peut atteindre 33 %.

Divergences entre États membres : marges de réforme et pressions budgétaires

La répartition de l’écart de politique est extrêmement inégale. L’Espagne arrive en tête avec un écart de politique opérationnel de 37,6 %, suivie de la Grèce, de l’Irlande, de la Pologne et de l’Italie, tous au-dessus de 30 %. Ces pays dépendent fortement des réductions et exonérations, ce qui signifie qu’un élargissement de l’assiette fiscale entraînerait une augmentation considérable de leurs recettes de TVA : l’Espagne pourrait accroître ses recettes de 60 %, la Grèce de 57 %, l’Irlande de 53 % et la Pologne de 51 %. En revanche, la Bulgarie (10,2 %) et le Danemark (11,4 %) présentent des écarts plus faibles, avec un potentiel de réforme limité.Cette divergence révèle un problème structurel plus profond : les pays d'Europe du Sud et d'Europe centrale et orientale ont tendance à recourir aux exonérations de TVA pour amortir les pressions sociales, mais cette approche est inefficace et profite souvent davantage aux ménages à revenus élevés, car ceux-ci consomment davantage de biens exonérés en valeur absolue. Parallèlement, la complexité du système de taux accroît les coûts de mise en conformité pour les entreprises, fausse les décisions de consommation et affaiblit l'efficacité de la TVA en tant qu'impôt neutre.

Voies de réforme : augmenter les recettes ou baisser les taux ?

Combler l'écart de politique de TVA implique soit d'augmenter sensiblement les impôts, soit de réduire le taux normal de TVA dans le cadre d'une neutralité des recettes. Les études montrent que, si toutes les exonérations réalisables étaient supprimées, le taux normal moyen de TVA dans l'UE pourrait baisser de 5,7 points de pourcentage pour s'établir à 15,4 %, avec des réductions supérieures à 8 points de pourcentage en Grèce, en Irlande, en Espagne, en Italie, en Pologne et au Portugal. Ce serait un progrès majeur vers la simplification du système fiscal et le renforcement de la neutralité fiscale.

Au niveau de l'UE, il ne s'agit pas seulement d'une question budgétaire, mais aussi de compétitivité. Un système de TVA unifié, efficace et neutre permettrait de réduire les coûts des transactions transfrontalières et de favoriser une intégration plus profonde du marché unique. Parallèlement, alors que l'UE progresse vers le pacte vert et l'autonomie stratégique, il est essentiel de garantir des recettes publiques durables. Si l'écart de politique de TVA pouvait être converti en recettes effectives, cela permettrait de mieux soutenir la transition climatique, l'innovation numérique et les investissements dans les infrastructures, sans avoir recours à de nouveaux instruments fiscaux.

Bien entendu, la réforme se heurte à une énorme résistance politique. Les États membres justifient souvent le maintien des exonérations par des motifs d'équité, de protection de l'environnement ou de préservation culturelle, mais les études montrent que ces objectifs peuvent être atteints par des subventions mieux ciblées ou des dépenses directes, plus efficaces que des exonérations fiscales distorsives. À l'ère post-pandémique, face à des pressions croissantes sur les finances publiques, l'UE et ses États membres doivent réexaminer l'équilibre entre efficacité et équité de la politique de TVA.

L'ampleur de l'écart de politique de TVA révèle une vérité négligée : la complexité de la politique fiscale constitue en elle-même un coût implicite. Résoudre ce problème ne nécessite pas davantage de réglementation en matière de conformité, mais une réforme structurelle audacieuse. Pour l'UE, il s'agit à la fois d'un défi budgétaire et d'une opportunité stratégique pour renforcer sa compétitivité à long terme.