Le règlement de l’Union européenne sur les subventions étrangères entre dans une « période de calibrage » : une réforme procédurale qui reflète les difficultés de mise en œuvre de l’autonomie stratégique européenne

La Commission européenne a récemment publié les résultats du premier examen de la mise en œuvre du règlement sur les subventions étrangères (Foreign Subsidies Regulation, FSR), et a précisé qu’elle lancerait à l’automne de cette année une consultation publique sur un projet d’ajustements procéduraux ciblés, en vue d’une adoption définitive en 2027. Il ne s’agit pas d’une réécriture des règles. Mais l’orientation qu’elle révèle en dit davantage sur la direction que prend la politique européenne de concurrence que la législation elle-même.

I. Pour commencer par une qualification : il s’agit d’un « calibrage », non d’une « réécriture »

Les conclusions de l’examen estiment que le FSR est globalement « adapté à son objectif » (fit for purpose). Cette formulation mérite attention — elle signifie que la Commission européenne n’entend pas renverser le cadre institutionnel, mais situe le problème au niveau de l’exécution.

Les points de friction identifiés se concentrent sur cinq aspects :

• La collecte et la notification des données relatives aux contributions financières étrangères (Foreign Financial Contributions, FFC) représentent une charge administrative relativement lourde ;
• La durée et la complexité de certaines procédures d’enquête sont élevées ;
• L’exercice par la Commission de son pouvoir de « call-in » à l’égard des concentrations en dessous du seuil de notification (below-threshold concentrations) est source d’incertitude ;
• Le manque de clarté des obligations de notification ;
• La transparence des pratiques d’exécution doit être améliorée.

Il s’agit d’un « autodiagnostic institutionnel » typique : il reconnaît que l’objectif de conception est correct et que le coût de mise en œuvre est réel. Pour les chercheurs en politiques publiques, c’est un échantillon permettant d’observer la maturité réglementaire de l’UE — l’Union européenne passe de la phase de « création de nouveaux outils » à celle de « gestion de nouveaux outils ».

II. Quelle lacune institutionnelle le FSR comble-t-il ?

Pour comprendre ce calibrage, il faut d’abord revenir à l’origine du dispositif.

Les règles de l’Union en matière d’aides d’État permettent à la Commission d’examiner les soutiens financiers accordés par les États membres aux entreprises. Mais avant l’adoption du FSR, il n’existait pas de mécanisme équivalent pour traiter les subventions accordées par des gouvernements non membres de l’UE à des entreprises opérant sur le marché intérieur. Autrement dit, il existait au sein de l’UE une « lacune d’équivalence » : une même subvention faussant la concurrence, si elle provenait d’un État membre, serait examinée, tandis que si elle provenait d’un pays tiers, elle pourrait ne pas l’être.

Le FSR vise à combler cette lacune, en permettant à la Commission d’enquêter et, si nécessaire, d’imposer des mesures correctrices. En janvier de cette année, la Commission a publié ses lignes directrices définitives, énumérant les types de subventions étrangères « les plus susceptibles de fausser le marché intérieur » — une liste large et non exhaustive.

Du point de vue de la boîte à outils politiques, le FSR forme, avec le contrôle des concentrations, les mesures de défense commerciale et le contrôle des investissements étrangers, un ensemble de mécanismes de « garde-barrière ». Sa particularité : étendre la logique de la politique de concurrence jusqu’à l’entrée des flux de capitaux transfrontaliers. Cela explique aussi pourquoi il suscite la controverse depuis son introduction — Totis Kotsonis, expert en droit de la concurrence et en marchés publics chez Pinsent Masons, souligne lui aussi que l’une des principales pierres d’achoppement du débat autour de ce régime est précisément l’inquiétude du monde des affaires face à la charge administrative supplémentaire.

III. Les trois tensions révélées par l’examen### 1. Charge liée aux données et efficacité de l’application

Les déclarations FFC exigent des entreprises qu’elles suivent, agrègent et divulguent, dans leur structure mondiale, un grand nombre de transactions financières liées à des gouvernements étrangers. Pour les groupes multinationaux, les transactions de sponsors financiers et les structures de participation à plusieurs niveaux, il ne s’agit pas d’un simple travail de formulaire, mais d’une infrastructure de données à maintenir sur le long terme.

Le problème est que le coût de construction de cette infrastructure est certain et initial, tandis que le risque de distorsion qu’elle prévient est incertain et probabiliste. Lorsque le coût de conformité ne correspond pas à l’ampleur du risque, le dispositif accumule des retours négatifs au sein du monde des affaires.

2. Pouvoir de réquisition proactive et sécurité juridique

Si des transactions inférieures aux seuils de déclaration peuvent faire l’objet d’une réquisition à tout moment, les entreprises ont du mal à quantifier leur exposition au risque dès le début de la transaction. Pour les opérations de fusion-acquisition, la sécurité juridique est elle-même un élément de valorisation — conditions de clôture, calendrier, indemnités de rupture, coût de financement, tout repose sur l’appréciation de la voie réglementaire.

Ce type d’incertitude n’empêche pas les transactions, mais il en augmente le coût et peut pousser certaines d’entre elles vers des solutions alternatives structurellement plus simples, sans nécessairement être plus efficaces sur le plan économique.

3. Transparence de l’application

La question de la transparence paraît technique, mais elle détermine en réalité si les règles peuvent être considérées par le marché comme « gérables ». Les entreprises peuvent accepter des règles strictes, mais difficilement des règles imprévisibles. En classant la transparence parmi les points à améliorer, l’examen revient à reconnaître que la prévisibilité de l’application est tout aussi importante que sa sévérité.

IV. Fusions-acquisitions et marchés publics : les deux axes techniques les plus susceptibles d’être modifiés

Les ajustements proposés sont très ciblés et se concentrent sur les deux domaines les plus susceptibles de créer des frictions.

Volet fusions-acquisitions (concentration) : relever les seuils de notification du chiffre d’affaires par acte délégué ; introduire la possibilité d’une notification simplifiée ; relever modérément les seuils de déclaration FFC ; prévoir davantage d’exemptions pour les contributions financières peu susceptibles de créer des distorsions.

Volet marchés publics : simplifier et clarifier les formulaires ; réviser le cadre des exemptions ; clarifier et limiter les déclarations FFC à faible risque ; préciser les droits et obligations en matière d’accès aux documents et d’informations confidentielles.

Pris ensemble, ces ajustements indiquent une direction assez claire : réduire le périmètre réglementaire et concentrer les ressources d’application sur les affaires les plus susceptibles de fausser la concurrence. Le relèvement des seuils signifie que moins d’opérations entrent dans le champ de l’examen ; l’élargissement des exemptions implique un coût d’identification des risques plus faible.

Mais cela ouvre en même temps une question qu’il vaut la peine de suivre : la réduction du périmètre réglementaire affaiblira-t-elle la capacité du dispositif à couvrir les « cas limites » ? Pour la Commission européenne, c’est un choix d’allocation des ressources ; pour les gouvernements et investisseurs de pays tiers, c’est un test de signal sur la question de savoir si « les règles sont en train de s’assouplir ».

V. Pour les entreprises, l’historique de conformité devient une capacité à conclure des transactions

Pour les entreprises actives sur le marché de l’UE, la signification concrète de cet examen ne réside pas dans les modifications de texte, mais dans la fenêtre temporelle.

Les entreprises se trouvant dans les situations suivantes doivent suivre de près le projet de texte de l’automne : les opérations de fusions-acquisitions orientées vers l’UE, les investissements stratégiques, les transactions de sponsors financiers, les structures de groupe complexes, les entités impliquées dans des financements liés à l’État, ainsi que les projets de marchés publics de grande valeur.Trois lignes d’action opérationnelles se dégagent :

Premièrement, évaluer en amont l’exposition au FSR, plutôt que de ne lancer le screening qu’après l’annonce de la transaction ;

Deuxièmement, tenir à jour en continu des registres FFC vérifiables — des données fragmentaires, reconstituées dans l’urgence, s’avèrent souvent inutilisables sous la pression des délais ;

Troisièmement, intégrer les exigences temporelles, la conditionnalité et la collecte de données du FSR dans la conception du calendrier global du projet.

Il existe ici un changement structurel facile à négliger : dans le cadre du FSR, la capacité à présenter rapidement et précisément sa propre cartographie des contributions financières est en train de passer du statut de coût de conformité à celui de capacité de transaction pour l’entreprise. Celui dont les données de base sont plus solides est aussi plus maître du rythme des transactions.

VI. Une tendance de plus long terme : l’autonomie stratégique entre dans sa « phase de mise en œuvre »

Le FSR est le prolongement, dans le domaine de la politique de concurrence, de l’agenda européen d’« autonomie stratégique ». Il cherche à répondre à une question sans réponse toute faite : comment réagir lorsqu’un marché ouvert est confronté à l’influence concurrentielle de fonds publics non européens ?

Le premier examen révèle le trilemme que cet agenda rencontrera inévitablement une fois entré dans sa phase de mise en œuvre :

• préserver l’ouverture aux investissements,
• garantir l’équité de la concurrence,
• maîtriser la charge réglementaire.

Il est difficile de maximiser ces trois objectifs à la fois. L’article 52 du FSR prévoit que la Commission doit examiner, tous les trois ans, la mise en œuvre et l’application du règlement, ce qui signifie que le dispositif intègre un mécanisme d’autocorrection. Ce point mérite en soi d’être salué : il reconnaît que les règles doivent être éprouvées dans la pratique, plutôt que conçues une fois pour toutes.

Mais l’efficacité d’un mécanisme d’autocorrection dépend de sa capacité à intégrer de véritables retours, plutôt que de simplement satisfaire une obligation procédurale.

Liste de suivi

Au cours des 12 à 24 prochains mois, plusieurs indicateurs peuvent être suivis :

• la concentration des retours des milieux d’affaires et des pays tiers dans la consultation sur le projet d’automne ;
• l’ampleur effective de l’ajustement des seuils après l’adoption formelle en 2027 ;
• la fréquence et le degré de transparence du recours au pouvoir d’enquête d’office ;
• la prévisibilité de l’application du FSR dans le domaine des marchés publics ;
• la question de savoir si les pays tiers interpréteront les ajustements comme un assouplissement réglementaire ou comme un « resserrement sélectif ».

La valeur ultime du FSR ne réside pas dans la largeur des règles qu’il énonce, mais dans sa capacité à être utilisé d’une manière prévisible, abordable et défendable. Ce « calibrage » constitue précisément le premier test public de cette capacité.